2002年10月，被江苏省人民政府确定为全省集体建设用地使用制度改革试点市以来，海门市结合地方实际制订了一系列管理办法，规范流转、登记程序，经过五年的探索基本完成了试点任务。2002年12月至2007年12月的5年中，海门市共办理集体建设用地出让方式流转417宗，流转面积4357.5亩，涉及土地收益42996.3万元。为配合改革试点，2003年12月，海门市银行业金融机构在市政府推动和帮助下开办了用途为工业用地的集体建设用地使用权抵押贷款（以下简称集体土地抵押贷款）业务，良好的银政合作实现了银企双赢。最近，南通银监分局对此进行了专题调查。
一、成效
（一）增加了抵押担保资产，缓解了农村小企业的贷款难。截止2008年8月底，海门市农发行、工行、农行、中行、建行、交行、江苏银行和农联社等7家银行业金融机构开办的此项业务覆盖了82%的乡镇，累放集体土地抵押贷款7.5亿元，累放涉及的地上建筑物抵押贷款22.5亿元，合计超过30亿元。一是盘活了存量土地及相关的有效资产。受诸多原因影响，乡(镇)办企业、村办企业、家庭作坊等占用了大量的集体建设用地，集体建设用地入市流转、抵押贷款业务的开办显化了集体土地及其他存量资产，为推动农村小企业加快建立现代化企业制度创造了必要条件。二是打开了农村小企业融资空间。按海门市已流转的工业用途集体出让土地及地上建筑物评估价测算，400多家小企业可增加融资空间15－20亿元，对规模小、可抵押资产少的农村小企业成长和发展创造了十分有利的条件。三是解开了因农村小企业房屋所有权与土地使用权在抵押上错位而形成的当前农村小企业贷款难、银行难贷款的死结。截止2008年8月底，仅海门市农联社所属的20多个基层信用社累计为100多个农村小企业办理集体土地及地面建筑物抵押贷款10亿多元。地处西南部的三和镇紧靠海门市区，小企业发展较快，2003年以来该镇30多个小企业在改革试点中获得了集体建设用地使用权，工行、农行、中行和联社在该镇投放的1.5亿元的小企业贷款中，集体土地及地面建筑物抵押的贷款就超过20%，形成的玻璃仪器、电子器件和五金机械行业经济带相当明显。
（二）拓宽了资金运用渠道，减少了银行业金融机构部分存量贷款的信贷风险。一是拓宽了营销农村小企业贷款渠道。近年来，工行海门市支行拓展小企业客户的60%和贷款余额的40%在农村建制镇，4年来累放集体土地抵押及地面建筑物抵押贷款8亿元,余额1.8亿元，占其整个支行小企业贷款余额的23%。二是解决了“一证”抵押手续不完善带来的抵押资产管理上的风险隐患。农行海门市支行开办集体土地抵押贷款以来，增加了原存量贷款中房产抵押项下集体土地抵押，4个企业在完善抵押手续的同时还增加了增量贷款1000多万元。三是减少了企业互保贷款形成的风险。地处海门市东北部的麒麟镇，过去大多数小企业因为缺少抵押物而不得不采取企业之间互保的形式向银行或信用社借款，集体建设用地使用权流转以后，全镇占用集体土地的小企业均通过流转、登记，领取了集体土地使用权证和房产证，工行、农行和农联社在该镇的小企业贷款中，集体土地及地面建筑物抵押的贷款就占50%，余额超过4000万元，22个企业解决了贷款的互保问题。
二、做法
（一）以创新的思路开发集体土地抵押贷款业务。一是突破集体土地使用权抵押的法律禁区。在试点过程中，海门市银行业金融机构在学习的基础上对照《宪法修正案》第2条、《土地管理法》第63条、《担保法》第37条留下的空间，针对“现有法律没有规定集体土地使用权流转但也未完全限制其流转”的现状，大胆迈出了开办集体土地抵押贷款业务的第一步。二是突破承贷主体的范围。在试点过程中，海门市银行业金融机构通过分析农村小企业的现状，一致认为随着1000多集体乡镇企业改制的完成，纯粹的乡（镇）、村企业已几乎没有，因此必须从盘活和充分利用存量建设用地资源、支持地方经济发展的高度，大胆创新把抵押主体由乡（镇）、村集体企业扩大到所有使用集体土地的农村小企业，在集体建设用地入市流转过程中通过开办集体土地使用权抵押业务，为农村小企业提高存量资产利用率奠定了基础。三是突破企业和银行的担忧。试点之初，通过海门市政府协调，集体建设用地所在乡镇政府和国土资源部门同意向受让企业承诺集体建设用地同国有建设用地享有相同的的权能，如未来立法造成集体建设用地权能缺失的，由乡镇政府和国土资源部门办理相关手续，为企业换发《国有土地使用证》；国土资源部门同时向商业银行书面承诺，如出让集体建设用地在抵押权实现时，遇有法律障碍的，由土地资产储备机构按市场价收购；法院等司法部门也承诺在商业银行处置不良贷款诉讼时确保商业银行的抵押优先受偿权得以顺利实现，这些承诺的作出和严格履行加快了集体土地抵押贷款业务推开的速度。
（二）以规范的流程确保集体土地抵押贷款业务的健康运行。
1、完善一个操作办法。海门市政府多次召集国土资源、建设、人民法院、银行监管部门及有关商业银行研究制订了海门市集体建设用地使用权抵押操作办法，规定集体土地抵押的申请、审批、登记、发证、注销在严格参照国有土地的办理流程办理的同时，还增加土地所有者同意抵押的书面证明材料，即必须由三分之二以上的村民代表或户代表同意的证明。
2、取得两个层面支持。一是取得银行监管部门支持，当地人行和银监部门十分关注改革试点工作的进展，试点期间每年都要组织人员对集体土地流转和抵押贷款情况进行调查，了解风险情况；二是取得上级行支持，例如，农行总行、分行的职能部门在多次调研的基础上就集体流转土地使用权抵押问题出具了《法律审查意见书》，省、市分行对农行海门市支行集体土地抵押贷款业务进行特别授权。
3、做到三个方面明确。一是明确贷款对象主要是受让集体土地使用权、缴足全部出让金、取得《集体土地使用证》、有地上定着物的的农村小企业；二是明确区域选择标准海门城区及开发区内、市级、乡镇开发区内的和一般区域内的纳入当地整体工业区域范围的工业用房屋及集体出让土地；三是明确集体抵押土地不得转移用途，特别强调依法取得且设定抵押的集体建设用地不得用于商品住宅的开发。
（三）以严密的措施把风险防控贯穿于集体土地抵押贷款业务的每个环节。一是防集体土地使用权价格与抵押率风险，工行海门市支行将土地和房产的抵押率合起来设定，不超过评估价的70%；海门农联社规定集体土地抵押贷款的折率是评估价或协议价的40%－60%。二是防土地闲置风险，农行海门市支行要求以集体流转土地设定抵押的必须是正在施工的地上合规合法的定着物、已或即将形成地上定着物的集体出让土地，而不得接收闲置的集体出让土地使用权设定抵押。三是防已设定抵押的集体土地上新增厂房后的风险，中行海门市支行要求对集体土地抵押后新增厂房进行严格监控，要求抵押人一旦有新增的厂房一并设定抵押。四是及时化解已发生的风险。截止2008年8月，涉及集体土地抵押的不良贷款239万元，农行和中行在诉讼、拍卖过程中均得到了国土资源、建设和司法部门的帮助和支持，客观、合法和合理解决了不良贷款的处置问题。
三、建议
（一）建议加快国有土地和集体土地“两种产权、一个市场”一体化进程，建立并轨供应、交易、管理的体制，实行“两种土地、两种价格”，对国有土地与集体土地加以区别，拉开档次，提高集体建设用地的吸引力，鼓励农村小企业使用集体土地。
（二）建议国家出台《农村集体建设用地使用权流转管理办法》、《失地农民基本生活保障办法》等配套政策，建立完善集体土地收益分配体系，加强土地收益的使用管理和监督，加快农村集体建设用地使用制度改革试点进程。
（三）建议国家有关部门建立集体建设用地使用权流转的约束机制，实行信贷约束、税收约束、产权约束、责任义务约束；建立咨询、评估、代理、仲裁等机构及其相关制度的中介服务体系，做好地价评估和确权发证等基础工作，提高土地资本市场的透明度。
（四）建议国家银行监管部门出台《集体土地使用权抵押贷款管理办法》，督促商业银行创新信贷管理体系和信贷产品，通过各种载体把信贷服务延伸到集体土地流转的各个环节，满足因农村集体土地流转而带来的旺盛的信贷需求。
